Oscar Cuartango (Ministro de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires)
Este año se cumplen 60 años de la reforma constitucional de 1949 que consagró el denominado constitucionalismo social en nuestro sistema institucional, consagración que reconocía en esa época pocos antecedentes ya que la primera Constitución que insertó en su texto un vasto capítulo de derechos sociales fue la de México, de 1917, la siguió la de Weimar, de 1919, y esa incorporación a nuestra carta magna, que (yo lo sacaría) no pudo ser revertida no obstante todas las alteraciones al orden jurídico, persecuciones, fusilamientos y violaciones a los derechos humanos en que se incurrió sin poder retrotraer ese portentoso avance
Por eso, en ocasión de rememorar estos primeros 60 años, para comprender acabadamente la importancia del hecho, estimo necesario hacer un breve racconto de los acontecimientos históricos que lo antecedieron y que crearon las condiciones para desembocar en su sanción.
El 4 de junio de 1943 se produce el golpe de estado mediante el cual se desplaza al presidente Ramón S. Castillo, poniendo fin a la llamada “Década Infame”, una línea de gobiernos acusados de corruptos y que habían impuesto el llamado fraude patriótico desde el golpe militar de 1930, frustrando la proclamada candidatura de Robustiano Patrón Costa y poniendo en ejercicio de la presidencia de la Nación a Rawson, que renuncia dos días después, el 6 de junio, siendo sucedido por Pedro Ramírez, quien pide licencia primero, para renunciar el 9 de marzo de 1944, siendo sucedido por Edelmiro Farrel, que se mantiene en el cargo hasta el 4 de junio de 1946 en que traspasa el mando al presidente electo, Juan Domingo Perón.
Esos sucesivos cambios presidenciales hablan a las claras de la agitación, complejidad y turbulencia de los tiempos que corrían y algunos dirigentes sindicales decidieron, aunque con reservas y desconfianza, adoptar una estrategia de alianzas, con algunos sectores del gobierno militar que compartían los reclamos sindicales, entre los cuales sobresalían los coroneles Juan D. Perón y Domingo A. Mercante, (punto y coma) como consecuencia de ello, se obtuvo que el gobierno designara a Perón como Director del Departamento de Trabajo, un cargo aparentemente sin valor alguno, el cual en diciembre de 1943 fue elevado a la jerarquía de Secretaría de Estado. Desde la Secretaría de Trabajo, Perón, con el apoyo de los sindicatos, empieza a desarrollar gran parte del programa sindical histórico como consecuencia del cual progresiva y paulatinamente:
1. Se creó el fuero laboral mediante el Dec. 32.347 del 30/11/44;2. Se sancionó el Decreto 33.302/43 extendiendo la indemnización por despido de la ley 11.729 a todos los trabajadores y que mantuvo su vigencia hasta la sanción de la ley 20.744;
3. Millones de personas fueron beneficiados con la jubilación; 4. Se sancionó el Estatuto del Peón de Campo (decreto 194/44) y el Estatuto del Periodista (decreto 761/44 ratificado por ley 12.908); 5. Se creó el Hospital Policlínico para trabajadores ferroviarios; 6. Se prohibieron las agencias privadas de colocaciones; 7. Se crearon las Escuelas Técnicas dirigidas a obreros; 8. Se firmaron unos 500 convenios colectivos que alcanzaron a millones de trabajadores; 9. Se derogó el decreto-ley que reglamentaba los sindicatos sancionado en los primeros días del gobierno militar;
10. Se estableció el sueldo anual complementario o aguinaldo.La implementación de estos beneficios para los trabajadores por parte de Perón, generó inmediatamente una fuerte oposición de los sectores conservadores políticos, económicos y militares, con apoyo de la embajada de Estados Unidos a través de la persona del embajador Braden que generó una alta polarización para 1945.Así se arribó al 17 de octubre de 1945 con un destacado protagonismo del dirigente sindical de los gremios de la carne de Berisso y dirigente laborista Cipriano Reyes, y un nuevo ciclo histórico se inició en la Argentina.
Al respecto, comparto la definición de John Wiliam Cooke en cuanto dijo que: “El peronismo fue el más alto nivel de conciencia al que llegó la clase trabajadora argentina”. Es del caso recordar a Andrés Framini, quien, según relata Manuel Urriza, decía que siempre había sido obrero, no había tenido tenía vacaciones, trabajaba más de 10 horas y el patrón o capataz le pagaba lo que quería y cuando quería. Entonces había asumido que su papel en la sociedad era ser obrero. Hasta que, según dijo, “llegó Perón y me dijo usted no es un obrero, es un obrero explotado”. Y aprendió a ejercer sus derechos. Así como ocurrió con él, Perón le abrió la cabeza a miles y miles de argentinos y ya nada volvería a ser como antes.
El 24 de febrero del año 1946 luego de años de proscripción y fraude electoral se celebraron elecciones libres a los efectos de la normalización institucional del país en las que fue electo como presidente constitucional Juan Domingo Perón.
Ese gobernante que había consagrado los derechos económicos y sociales de los trabajadores, logrado una modificación drástica en el reparto de las riquezas, dos años después convocó a una Convención Nacional Constituyente para darle institucionalidad constitucional a todos esos logros, en especial aquellos que garantizaban la función social de la propiedad y de una economía social. Para esa reforma, de acuerdo al procedimiento establecido en el texto de 1853, se convocó en 1948 a la formación de una constituyente que estuvo compuesta por congresales elegidos por medio del voto popular.
El peronismo obtuvo 109 congresales y la UCR 49, resultando que dos tercios de los congresales pertenezcan al partido gobernante (justicialista) y el tercio restante a la UCR. y, si bien ese partido había reconocido diez años atrás la necesidad de una nueva Constitución, retiró sus delegados de la convención. Las sesiones comenzaron el 24 de enero y terminaron con la jura del nuevo texto constitucional, el 16 de marzo.El pensamiento y la acción del Dr. Arturo E. Sampay, al igual que la de Fragueiro, Manuel Ugarte, Jauretche, Scalabrini Ortiz, Hernández Arregui, Abelardo Ramos, entre otras personalidades, constituye un punto de inflexión para repensar la Argentina, después de medio siglo de extravíos y de políticas erradas.
La sensibilidad social y el nacionalismo económico del gobierno peronista de esos años, fue traducido certeramente por Arturo E. Sampay en los artículos 37 al 40 de los capítulos III y IV. Se incorporaron a la carta magna los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación. Asimismo estableció (artículos 38 y 39) que la propiedad privada tiene una función social y el capital debe estar al servicio de la economía nacional. Por primera vez se estableció en Argentina y en Iberoamérica un constitucionalismo social y democrático. Como lógico correlato, esa justicia social que beneficiaba a las mayorías populares, se asentaba en un nacionalismo económico verdaderamente progresista. El revolucionario artículo 40 que Arturo Sampay redactó en colaboración con Juan Sábato y Jorge del Río, consultando con otros dos amigos: Scalabrini Ortiz y José Luís Torres, plasmó el indispensable intervencionismo del Estado, que efectivizaba el control del comercio exterior y del sistema financiero. Igualmente señalaba que los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas y las demás fuentes naturales de energía son propiedad imprescriptible e inalienable de la Nación; como así también que los servicios públicos pertenecen al Estado.
En la constituyente la oposición referenciada en la UCR se dividió. Por un lado, aparecieron los sectores de la UCR que plantearon abstenerse de la constituyente (“sabatinistas”). Otro sector, era partidario de actuar en la constituyente (“intransigentes”, entre los cuales estaba Moisés Lebensohn), abogando por la formación de una corriente ideológica “superadora” del peronismo desde la tradición yrigoyenista.
El radicalismo hizo una oposición cerrada basada en la oposición a la reelección presidencial incluida en la nueva Constitución, lo que le permitió soslayar las enormes diferencias internas. Lebensohn, defensor de los cambios económicos que permitieron la sustitución de importaciones, y el desarrollo industrial autónomo, era partidario de la intervención del Estado en la economía; pero, su pertenencia partidaria lo dejó junto a la mayoría radical. Así, los radicales, tras concurrir a la primera sesión, decidieron no dar el debate, tratando de deslegitimar su resultado, que era nada menos que la nueva Constitución que regiría en la Argentina Para dimensionar adecuadamente los contrapuestos intereses en juego basta transcribir algunos párrafos del artículo 40: “El Estado, mediante una ley, podrá intervenir en la economía y monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los intereses generales y dentro de los límites fijados por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitución”. “Los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales, son propiedad imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en su producto que se convendrá con las provincias”.
Sin los radicales, que cuestionaban la legalidad de esta Constitución, los convencionales cantaron el himno nacional y la consagraron un 16 de marzo de 1949.El texto sancionado, como toda obra humana es perfectible, como por ejemplo, en la omisión de toda referencia al derecho de huelga, tema que no fue ajeno a los debates.
En los mismos, se discutió sobre la conveniencia de insertarlo entre los derechos enumerados. Sampay, que fue el miembro informante, se manifestó por la negativa. “El derecho de huelga –dijo-, es un derecho natural del hombre en el campo del trabajo, como lo es el de la resistencia a la opresión en el campo político; pero si bien existe un derecho natural de huelga no puede haber un derecho positivo de huelga, porque –aunque esto haya sonado como una galimatía- es evidente que la huelga implica un rompimiento con el orden jurídico establecido, que, como tal, tiene la pretensión de ser un orden justo, y no olvidemos que la exclusión del recurso a la fuerza es el fin de toda organización social.
El derecho absoluto de huelga, por tanto, no puede ser consagrado en una Constitución, a pesar de lo cual, dentro del derecho positivo argentino, se reglamenta esa zona de guerra extrajurídica que era la huelga –como se hizo en Francia después de la ley de arbitraje y contratos colectivos de 1936; en Suiza después de la ley de 1937, y en la de Italia posfascista- para que pueda cumplirse en los casos en que los patronos no se avienen a satisfacer reclamaciones legítimas de los sindicatos obreros”.
“El convencional Covelli no se refirió a los aspectos doctrinarios del problema, sino que historió, sintéticamente, las huelgas habidas en el país. Una de las primeras fue la de los tipógrafos en 1874 y la del mismo gremio en 1878 que reclamaba diez horas de trabajo en lugar de doce. Las huelgas fracasaban por falta de organización sindical y porque las autoridades policiales reprimían por la fuerza los intentos de los huelguistas de reunirse o impedir la acción de los llamados rompe huelgas. Analizó a las huelgas ferroviarias de 1891,1892 y 1896; esta última llegó a abarcar a 25000 obreros, y los sucesos sangrientos de 1917 en Mendoza, Rosario y la Patagonia y la llamada Semana Trágica en 1919 que templó a los obreros en la lucha por las reivindicaciones sociales.
“En la Constitución anterior el derecho de huelga se hacía derivar, a contrario sensu, del derecho de trabajar (art. 14 –ahora 13 26- de la Constitución), usándose el argumento que, de acuerdo con la norma del art. 1071 del Código Civil, si la huelga era un derecho, no podía ser punible, y sí sus excesos, tales como el uso de la violencia o atentados contra la libertad de las personas”.
Agregó el convencional Covelli que: “Actualmente la huelga no podría tener, estrictamente, ese fundamento, porque la huelga no es un derecho individual, como lo es el derecho de trabajar reconocido en el Art. 26 de la Constitución, sino un derecho colectivo que sólo puede ser ejercido por decisión de los sindicatos y en defensa de los intereses generales del gremio. Como todo derecho tiene sus limitaciones; no podrá ser ejercido antes de haber realizado las reclamaciones pertinentes ante las autoridades, ni puede entrañar la paralización de los servicios públicos por cuanto el interés general de la colectividad estará siempre por encima del interés particular del gremio, ni autorizar el uso de la fuerza, pues ello importa colocarse dentro de las sanciones penales”.
No es convincente la argumentación de Sampay, de que si la huelga es un derecho natural no puede ser derecho positivo, pues precisamente si reviste aquel carácter debe figurar entre las normas del derecho positivo. Tampoco es exacto asimilar, como lo hace Carnelutti, a la huelga con una guerra sin añadirle ningún calificativo. La huelga es, a no dudarlo, una manifestación de fuerza, pero eso no le quita su carácter jurídico; la represión de una agresión injusta es también un acto de fuerza y nadie discute su legitimidad.
No obstante todos estos avatares, Pedro Eugenio Aramburu, en abril de 1956, derogó la Constitución de 1949 a través del decreto 229. Al año siguiente, esa misma dictadura llamó a elecciones para, supuestamente, tratar un nuevo orden constitucional. Claro, tuvieron la precaución de no dejar participar al peronismo proscripto, que castigó en las urnas esa burla con masivos votos en blanco, que constituyeron la primera minoría.Pero igualmente hubo una Convención Constituyente, en la cual ya no podían escuchar al estatista Lebensohn, muerto cuatro años atrás. La Convención constituyente de 1957, sin embargo, espúrea en su origen, al haber sido convocada por un gobierno de facto para derogar la constitución de 1949, minimiza esa ilegitimidad de origen, al sancionar al artículo 14 bis, y en la redacción de esa norma, bueno es reconocerlo, tuvo rol destacado y protagónico, el dirigente radical Crisólogo Larralde, quien, pese a no ser convencional constituyente, en su carácter de presidente del Comité del Radicalismo, alineó a los escasos convencionales que permanecían en la convención, para lograr quórum y aprobar el texto en cuestión, y nobleza obliga, allí si se consagra en forma expresa el derecho de huelga, derecho que había logrado consagración constitucional tanto en la Constitución de Francia (preámbulo), como en la de Italia (Art.40) se consagra el derecho de huelga en términos parecidos. En la Convención de Italia, según lo recuerda Levi, la huelga fue calificada de un hecho y no como un derecho, pero lo cierto es que el texto habla del derecho de huelga. Carnelutti al mencionar que el Código Penal italiano de 1930 incluía entre los delitos a la huelga, sostiene que su abolición y su sustitución por el derecho de huelga en la Constitución de 1947 importa una regresión, pues la huelga es en sí misma una guerra, contraria al orden jurídico. Pese a lo cual, sin embargo, el constitucionalismo moderno reconoce el derecho de huelga. Basta mencionar las cartas fundamentales de Brasil (Art. 158), Ecuador (Art. 185, i), Uruguay (Art. 57), México (Art. 123, XVII, XXI), ésta incluso para los servicios públicos; Cuba (Art. 71), Bolivia (Art. 126). Algunas (México, Cuba, Ecuador) acuerdan también a los patronos el derecho al paro.
Los derechos establecidos en 1957 en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional implicaron -en lo ideológico- el mantenimiento de los valores del constitucionalismo social incorporados en la reforma de 1949 que los contenía en forma más amplia y genérica: derechos de los trabajadores, de la familia, de la ancianidad, de la educación y de la cultura. En 1956, el gobierno de facto derogó por decreto la reforma de 1949 y convocó a la Convención Constituyente que en 1957 restableció la Constitución de 1853, con las reformas de 1860, 1866 y 1898, y agregó el artículo 14 bis. Esta incorporación -resistida por sectores conservadores- fue doblemente necesaria en términos de política constitucional. Por un lado, para mantenernos a tono con el constitucionalismo mundial de ese momento, evitando un texto en exceso liberal como el de 1853-60, ajeno a la cuestión social, a las grandes depresiones económicas y a las dos guerras mundiales. Por otro lado, para llenar en alguna medida el vacío legal que había generado la derogación de la reforma de 1949, en virtud de la cual el país había experimentado el constitucionalismo social por más de un lustro.
Del caso es destacar que la incorporación del artículo 14 bis en la reforma de 1957 no estuvo exento de dificultades.
Corría la cuarta semana de octubre de 1957 en Santa Fe. La Convención Constituyente convocada por el gobierno militar de Pedro Eugenio Aramburu estaba sesionando en la Universidad del Litoral, pero lo hacía herida.
En primer lugar, las elecciones a convencionales del 28 de julio habían arrojado un resultado nada satisfactorio para los anhelos oficiales. El voto en blanco, expresión del peronismo proscripto, había obtenido el primer lugar (24,3%), relegando a un segundo puesto a la Unión Cívica Radical del Pueblo por apenas una décima de punto. Además, se estaba produciendo un éxodo masivo de convencionales.
El 30 de agosto, durante la primera sesión preparatoria, se habían retirado los 77 miembros del bloque de la Unión Cívica Radical Intransigente, convertido por obra del sistema D Hont en la primera bancada de la Convención a pesar de que sus votantes (21,7%) habían sido menos que los de la Unión Cívica Radical del Pueblo; más tarde se retiraron también convencionales filo-peronistas o viejos peronistas (por ejemplo, Cipriano Reyes) y nueve sabattinistas encabezados por Mario Roberto. Del total de 205 convencionales elegidos el 28 de julio el número de participantes se redujo a 110, cuando el mínimo para sesionar era 104. Desde entonces, el tema central de la Asamblea sería más el de la incertidumbre sobre el quórum que el de las decisiones sustantivas que tomaría.
Quienes permanecieron en sus bancas no se caracterizaron por la homogeneidad de pensamiento, aunque sí, a primera vista, por la desigualdad de fuerzas: eran 65 radicales del pueblo, 15 conservadores, 12 socialistas, 7 demócrata cristianos, 5 demócrata-progresistas, 3 comunistas, 2 bloquistas de San Juan y 1 cívico independiente,
En una segunda mirada, el poder de los radicales no era tal. Si conservadores o socialistas se retiraban de la Asamblea, ello significaba la muerte de la Convención por falta de número, e incluso las bancadas menores disponían de algún poder en ese sentido. Sin embargo, la fragilidad de la Asamblea contrastaba con las ambiciones reformistas de muchos de sus miembros. Es cierto que la Convención había sido convocada, antes que nada, para enmendar un error. El gobierno de septiembre de 1955 había derogado la Constitución de 1949 y repuesto la de 1853-1860 mediante un decreto-ley cuando era la opinión jurídica casi unánime que, para hacerlo, se necesitaba del poder constituyente. Pero una vez que ese tema central fue resuelto -lo que ocurrió rápidamente- quedó libre el camino para que avanzara la voluntad transformadora. Así, en los primeros días de octubre, las subcomisiones fueron escenario de un arco multicolor y contradictorio de propuestas: reforma electoral, atenuación del presidencialismo, propiedad del subsuelo, reforma agraria, reforma impositiva y, como una más entre ellas, los derechos sociales.
Los riesgos de las convenciones constituyentes son conocidos: abren, asumiéndose soberanas, la Caja de Pandora de la que emerge, en un caos, todo lo bueno y todo lo malo. Si no ocurrió así en 1957 fue porque la escasez de convencionales impuso la disciplina del veto cruzado. Pero entonces la pregunta es: ¿cómo se salvaron los derechos sociales de ese empate paralizante?
Como ya anticipáramos, la influencia de Crisólogo Larralde, que no era convencional pero ejercía la presidencia del Comité Nacional de la Unión Cívica Radical es clave para ensayar una respuesta, porque estaba convencido de que, pendiente como estaba de un hilo su continuidad por las dificultades con el quórum, la Convención no podía cerrar sus sesiones sin haber aprobado los derechos sociales. Para lograr ese objetivo viajó a Santa Fe, alineó a su propia tropa y negoció con tropa ajena.
Se trataba, para él, de una cuestión central: si todo lo que iba a ocurrir en las deliberaciones de la Universidad del Litoral era el restablecimiento de la Carta Magna de 1853 sin reforma alguna, los radicales intransigentes se habrían apropiado del discurso social y anotado la victoria desde fuera de la Convención. Había que luchar para que fueran los radicales del pueblo quienes grabaran en el texto constitucional la marca del Programa Nacional y Popular de Avellaneda y de la plataforma electoral de 1951.
En ese aspecto y con el inestimable aporte del convencional por Entre Ríos, Luís María Jaureguiberry no falló. Cada uno por sus propias razones, todos los bloques se plegaron -con más o menos entusiasmo- al plan de trabajo en sesiones plenarias impulsado por la mayoría del radicalismo del pueblo. Para socialistas, comunistas y, aun, para demócrata-progresistas, el debate sobre la cuestión social serviría para exponer sus posiciones en un ámbito más amplio que el de las capillas partidarias. Para los demócrata-cristianos, era la oportunidad de presentarse en sociedad defendiendo con tanto énfasis los derechos de los trabajadores como el que empleaban para defender la familia y la educación libre. No quiero finalizar esta evocación, sin reivindicar del olvido, el rol de Tomás Casares, el único magistrado que sobrevivió a la anterior conformación de la Corte, ya que, Perón cambió a su composición pero dejó a este importante jurista que luego acompañó plenamente el espíritu de la reforma.-
Esto lo reconoce el mismo Sampay al expresar: “la acción de Casares dentro de la Corte Suprema fue vital”. Para puntualizar: “Mientras brilló la Constitución del 49, el calificado jurista CASARES elaboró en su carácter de Ministro de la Corte Suprema la jurisprudencia que, al otorgar prevalencia a la justicia del bien común sobre los derechos adquiridos en los cambios conmutativos siguiendo los preceptos de la nueva Constitución, supera la concepción del liberalismo económico que informó siempre en lo esencial a la jurisprudencia del más alto tribunal del país”.
A partir de estas palabras Sampay reconoce la importancia de la acción del magistrado en la Corte de la época. Sin la lucidez y la acción de Casares, la Constitución podría haber sido letra muerta y el proceso habría quedado trunco.
Quienes ejercimos la actividad abogadil, sabemos muy bien de ello, ya que si la magistratura no torna operativos los grandes preceptos constitucionales esas normas pueden devenir en letra muerta.
Casares tenía además una sólida formación filosófica, y decía que “durante los trances de crisis en los que coexistían una realidad jurídica agonizante y una nueva realidad, correspondía a los jueces sincronizar el ritmo del derecho positivo”..
Esa fue su gran tarea, sincronizar el derecho positivo, posibilitando el tránsito de un orden constitucional liberal a uno Social.
Para concluir quiero expresar que junto con Juan Perón, Arturo Sampay como autor ideológico, Tomás Casares como impulsor jurídico, y el pueblo argentino como actor social, fueron los pilares de la Constitución de 1949.-
